El sistema tributario argentino presenta una paradoja que atraviesa prácticamente toda su estructura: el país recauda mucho para su nivel de desarrollo, pero la carga no se distribuye de acuerdo con la capacidad económica de los contribuyentes. Son los hogares de menores ingresos los que terminan destinando una proporción mayor de sus recursos al pago de impuestos.
La diferencia es contundente. Las familias que integran el primer decil, es decir, el 10% de menores ingresos, pagan más del 35% de lo que perciben en impuestos. A medida que aumenta el ingreso, ese porcentaje disminuye. En el extremo opuesto, el 10% de mayores ingresos destina menos del 25%.
Los datos surgen de un informe de Argendata Fundar elaborado por los investigadores Guido Zack y Emiliano Libman, que analiza la estructura tributaria argentina, su comparación internacional y la forma en que distribuye la carga entre personas y empresas.
La explicación central está en los impuestos que utiliza Argentina para financiar al Estado. El sistema descansa mucho más sobre tributos indirectos, asociados fundamentalmente al consumo y las transacciones, que sobre impuestos directos vinculados con los ingresos o el patrimonio.
Dentro de esa estructura, el impuesto al valor agregado ocupa un lugar decisivo: el IVA es el impuesto que más recauda en Argentina y representa cerca de una cuarta parte de todos los ingresos tributarios.
Por qué el sistema tributario argentino es regresivo
Un sistema impositivo es regresivo cuando quienes menos ganan terminan destinando al pago de impuestos una proporción mayor de sus ingresos que quienes tienen mayores recursos. En un sistema progresivo ocurre lo contrario: la carga aumenta proporcionalmente a medida que crece la capacidad económica.
El peso de los impuestos al consumo explica buena parte del fenómeno argentino.
Las familias de bajos ingresos suelen utilizar prácticamente todo lo que reciben para consumir. Por lo tanto, una porción muy elevada de sus recursos queda alcanzada directa o indirectamente por impuestos como el IVA y por Ingresos Brutos.
El informe propone un ejemplo sencillo para mostrar esa diferencia. Si se supone que todo el consumo se realiza dentro de la economía formal y se considera una alícuota de IVA del 21%, una familia que gasta la totalidad de sus ingresos termina destinando ese mismo 21% al impuesto.
Una familia de altos ingresos que consume solamente la mitad de lo que gana y ahorra el resto, en cambio, afronta una carga equivalente al 10,5% de sus ingresos.
No significa que el hogar de mayores recursos pague menos IVA en términos absolutos, sino que el impuesto representa una parte considerablemente menor de su capacidad económica.
IVA e Ingresos Brutos: el peso de los impuestos al consumo
La estructura tributaria argentina muestra un marcado predominio de los impuestos indirectos frente a los directos.
Los tributos directos recaen de manera inmediata sobre la capacidad contributiva de personas y empresas. Allí aparecen impuestos sobre los ingresos, como Ganancias, o sobre el patrimonio, como Bienes Personales.
Los indirectos toman otras variables como base, principalmente el consumo, las ventas, las transacciones o las exportaciones. Dentro de ese universo están el IVA, Ingresos Brutos, los derechos de exportación y el impuesto a los débitos y créditos bancarios.
En comparación internacional, Argentina tiene una participación de impuestos indirectos superior al promedio y a la mayoría de los países latinoamericanos, y considerablemente mayor a la observada en las economías que integran la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).
Los impuestos directos, por el contrario, ocupan un lugar comparativamente menor.
Las contribuciones a la seguridad social se encuentran algo por encima del promedio latinoamericano, aunque por debajo de los países de la OCDE. Una de las explicaciones es la mayor informalidad laboral que caracteriza a las economías en desarrollo.
El peso de los tributos indirectos argentinos no responde únicamente al IVA, que existe en prácticamente todos los sistemas fiscales del mundo. También se explica por impuestos mucho menos habituales internacionalmente, como el denominado impuesto al cheque, los derechos de exportación y el impuesto provincial sobre los Ingresos Brutos.
El IVA es el impuesto que más recauda en Argentina
El IVA aporta aproximadamente una cuarta parte de la recaudación tributaria total.
El mecanismo funciona a lo largo de la cadena productiva. Las empresas pagan IVA cuando compran insumos y lo cobran cuando venden sus productos. Posteriormente descuentan lo abonado en sus compras del impuesto percibido sobre sus ventas y entregan la diferencia al organismo tributario.
Esa modalidad evita que el tributo se acumule sucesivamente en todas las etapas de producción y comercialización. Por esa razón, el IVA genera menos distorsiones que otros impuestos sobre las ventas, particularmente Ingresos Brutos.
Sin embargo, aunque formalmente lo pagan y declaran las empresas, una parte importante de la carga queda incorporada al precio que termina afrontando el consumidor.
El IVA también funciona como herramienta de control tributario. Para computar como crédito el impuesto abonado en sus compras, las empresas necesitan registrar las operaciones y reclamar facturas a sus proveedores. Esa cadena deja información que puede utilizarse posteriormente para fiscalizar otros impuestos, incluido Ganancias.
El problema argentino es que buena parte de la recaudación potencial nunca ingresa.
La pérdida puede producirse por evasión, cuando las operaciones no se declaran o directamente no se emiten facturas, o por decisiones del propio Estado, que establece exenciones y alícuotas reducidas para determinadas actividades, bienes o servicios.
De acuerdo con el informe, la baja eficiencia recaudatoria del IVA argentino se explica fundamentalmente por la evasión.
Una evasión del IVA que llega al 43,7%
Las estimaciones muestran que la evasión del IVA equivale al 43,7% de su recaudación potencial, el segundo nivel más elevado entre los países analizados.
La situación es todavía más pronunciada en el impuesto sobre la renta empresarial, equivalente al impuesto a las Ganancias de las sociedades. Allí, la eficiencia recaudatoria apenas supera el 27% y prácticamente toda la diferencia respecto del potencial se explica por evasión.
La pérdida combinada de recaudación en IVA y Ganancias de las empresas equivale a alrededor de ocho puntos del Producto Interno Bruto.
El fenómeno no puede atribuirse exclusivamente a la informalidad. El informe advierte que varios países latinoamericanos con tasas de informalidad mayores a las de Argentina registran niveles inferiores de evasión.
Uno de los factores señalados es el incumplimiento tributario entre contribuyentes de alto poder adquisitivo. Argentina aparece como el tercer país del mundo con mayor cantidad de personas beneficiarias de sociedades offshore ubicadas en guaridas fiscales.
Entre 2015 y 2020, además, prácticamente se duplicó la recaudación perdida por el traslado de beneficios de empresas argentinas hacia ese tipo de jurisdicciones.
Ganancias recauda poco frente a otros países
Mientras los impuestos al consumo ocupan un lugar central, Ganancias tiene en Argentina una participación relativamente reducida.
El impuesto a los ingresos de personas y empresas representa una proporción tanto de la recaudación total como del PIB sensiblemente inferior a la observada en los países de la OCDE y también por debajo del promedio de América Latina.
Ese bajo peso contribuye a explicar la regresividad.
Los impuestos a los ingresos son progresivos y compensan parcialmente la carga generada por los tributos indirectos. De hecho, Ganancias es el motivo por el cual dentro de los sectores de mayores ingresos el decil 10 termina pagando proporcionalmente algo más que el decil 9.
La desagregación de la presión fiscal según cada tributo permite observar claramente la diferencia: IVA, Ingresos Brutos y otros impuestos indirectos son regresivos, mientras los impuestos sobre los ingresos de personas y empresas tienen un comportamiento progresivo.
El régimen de Ganancias también presenta diferencias importantes entre contribuyentes con ingresos similares.
Monotributistas, asalariados y autónomos: distintos impuestos para ingresos similares
Una persona puede obtener aproximadamente los mismos ingresos que otra y, sin embargo, enfrentar una carga tributaria completamente diferente según sea monotributista, trabajador asalariado o independiente inscripto en el régimen general.
El monotributo concentra en un único pago IVA, Ganancias, aportes jubilatorios y obra social. Su carga es considerablemente menor que la correspondiente al régimen general, lo que facilita la formalización de actividades pequeñas.
Pero esa brecha también genera incentivos para permanecer dentro del sistema simplificado: no superar los límites de facturación, subdeclarar ingresos o dividir artificialmente una actividad económica. El régimen puede ser utilizado además para encubrir relaciones laborales que, en los hechos, corresponden al trabajo asalariado.
Entre los trabajadores en relación de dependencia, el mínimo desde el cual comienza a tributarse Ganancias es elevado en la comparación internacional. Como consecuencia, gran parte de los asalariados queda fuera del impuesto, lo que reduce tanto su capacidad recaudatoria como redistributiva.
También se profundiza así la diferencia con los trabajadores independientes inscriptos en el régimen general, que pueden afrontar la mayor carga tributaria para un mismo nivel de ingresos.
En el caso de las empresas, Ganancias utiliza tres alícuotas marginales progresivas —25%, 30% y 35%— de acuerdo con los beneficios obtenidos. Cada porcentaje superior se aplica únicamente sobre la parte de la ganancia que excede el límite correspondiente al tramo anterior.
Ese esquema convive, sin embargo, con tratamientos especiales, deducciones y diferencias entre distintas formas jurídicas que permiten estrategias de planificación y elusión tributaria.
Los impuestos al patrimonio son relativamente bajos
Otro de los elementos que diferencia a la estructura argentina es el reducido peso de los impuestos patrimoniales.
Según Argendata Fundar, y contrariamente a una percepción extendida, los impuestos sobre el patrimonio en Argentina no resultan elevados cuando se los compara internacionalmente.
Dentro de esa categoría se encuentran los impuestos inmobiliarios y sobre los vehículos, administrados por las provincias, además de Bienes Personales a nivel nacional.
No debe incluirse allí el impuesto a los créditos y débitos bancarios. Aunque suele asociarse a la riqueza, el denominado impuesto al cheque grava operaciones financieras y no el patrimonio.
Una de las explicaciones de la baja recaudación patrimonial aparece en el inmobiliario: las valuaciones fiscales de las propiedades son, en muchos casos, considerablemente inferiores a los valores de mercado.
También incide, aunque en menor medida, la exención de los inmuebles rurales dentro del impuesto sobre los Bienes Personales.
A esto se sumó la reforma aplicada en 2024 al principal impuesto nacional sobre el patrimonio. Se redujeron sus alícuotas y se creó el Régimen Especial de Bienes Personales (REIBP), mediante el cual quienes adhirieron pudieron pagar cinco años por adelantado a cambio de obtener quince años de estabilidad tributaria.
Para los autores del estudio, esa modificación debilitó el principal impuesto directo aplicado sobre la riqueza y redujo el margen para hacer más progresivo el sistema.
La presión tributaria llega al 27,6% del PIB
La regresividad convive con una presión tributaria elevada para el nivel de desarrollo argentino.
En 2024, los impuestos recaudados por los distintos niveles del Estado representaron el 27,6% del PIB.
El porcentaje supera ampliamente el promedio de América Latina y el Caribe, ubicado en 21,7%, y coloca a Argentina como el segundo país latinoamericano con mayor presión tributaria, detrás de Brasil, con 33,7%.
También acerca al país al promedio de la OCDE, del 34,1%, a pesar de que ese organismo está compuesto mayormente por economías desarrolladas.
La carga argentina fue creciendo sostenidamente durante buena parte de las últimas tres décadas, impulsada especialmente por impuestos nacionales, hasta alcanzar un récord histórico en 2015. Durante los últimos años comenzó a descender, principalmente por la reducción de los derechos de exportación y de otros tributos nacionales.
La comparación internacional, sin embargo, esconde otra particularidad.
Sobre la economía formal, la presión llegó al 42,4%
Una proporción significativa de la economía argentina funciona por fuera de los circuitos formales y, por lo tanto, no soporta íntegramente la carga tributaria.
Si del PIB se excluyen la actividad informal y sectores que no tributan —como administración pública, educación y salud públicas y alquileres imputados—, la presión sobre el sector formal alcanzaba el 42,4% en 2021.
Ese porcentaje ya supera el promedio tributario de la OCDE.
La incorporación de una mayor porción de la economía informal al sistema permitiría, según el informe, ampliar la base de recaudación sin incrementar impuestos y repartir la carga entre una cantidad mayor de contribuyentes.
La relación es, no obstante, circular: la informalidad responde a múltiples factores, pero la propia estructura tributaria también puede estimularla.
Impuesto al cheque, retenciones e Ingresos Brutos
Argentina tiene una presencia particularmente elevada de impuestos considerados distorsivos, es decir, tributos capaces de modificar de manera significativa las decisiones de consumidores y empresas.
Entre ellos se encuentran las retenciones. Al reducir el precio que finalmente recibe quien exporta, pueden modificar la decisión entre vender al mercado externo o interno y desalentar la producción de determinados bienes.
El impuesto a los créditos y débitos grava movimientos de cuentas bancarias y, por ese motivo, puede encarecer la bancarización y promover el uso del efectivo o mecanismos informales.
Ingresos Brutos tiene otra característica: se aplica sobre las ventas en cada etapa de una cadena productiva sin descontar lo pagado previamente.
El resultado es un impuesto "en cascada", cuya carga se va acumulando a medida que un producto pasa de una empresa a otra.
Ese mecanismo incluso puede estimular que una compañía concentre diferentes fases del proceso productivo dentro de una misma estructura para evitar el tributo, aunque esa integración no sea la alternativa económicamente más eficiente.
Los aranceles de importación también modifican precios relativos al encarecer los bienes extranjeros respecto de los nacionales. Pueden utilizarse como herramienta de política productiva, pero cuando son elevados o no responden a una estrategia definida también pueden disminuir la competencia y elevar costos.
Después de pagar impuestos, la desigualdad aumenta
El efecto regresivo también puede medirse sobre la distribución del ingreso.
Antes de impuestos, el coeficiente de Gini argentino es de 0,484. El indicador toma valores entre cero y uno: cuanto más cerca de cero se encuentra, mayor es la igualdad en la distribución de los ingresos.
Después de aplicar impuestos directos, el Gini mejora hasta 0,471. Es decir, impuestos como Ganancias ayudan a reducir las diferencias.
El efecto cambia al incorporar los tributos indirectos.
Una vez descontados también esos impuestos y calculado el denominado ingreso consumible, el Gini sube hasta 0,493.
En otras palabras, la mejora generada por los impuestos directos es más que compensada por el efecto regresivo de impuestos asociados principalmente al consumo.
El fenómeno no es exclusivo de Argentina. Los sistemas tributarios de Bolivia, Brasil, Chile y República Dominicana también empeoran la distribución del ingreso. En Colombia, Honduras, México y Perú, en cambio, el resultado es una reducción de la desigualdad.
La fotografía cambia si al sistema tributario se suma el destino de lo recaudado. En el caso argentino, el gasto público tiene un importante efecto redistributivo debido fundamentalmente a su magnitud.
Un impuesto sobre los patrimonios de más de u$s100 millones
El informe plantea que una estructura más progresiva requiere alcanzar con mayor intensidad a los segmentos de riqueza extraordinaria.
Los contribuyentes de patrimonios muy elevados pueden acumular parte de sus ingresos dentro de sociedades y utilizar instrumentos contables o estructuras de planificación destinadas a reducir la carga impositiva.
Para gravar esa riqueza aparecen dos herramientas principales: el impuesto sobre las ganancias empresariales y los tributos patrimoniales.
Más de 60 países ya legislaron un impuesto mínimo global del 15% para multinacionales cuya facturación supera los 750 millones de euros. Argentina todavía no lo implementó.
En materia patrimonial existe, además, una propuesta para aplicar una alícuota de entre el 1% y el 3% sobre las fortunas de los denominados centimillonarios, personas con patrimonios superiores a los u$s100 millones.
Según Argendata Fundar, un impuesto de esas características permitiría reducir la regresividad argentina, aunque tendría una capacidad recaudatoria inferior a la estimada para otros países de América Latina.
Entre las razones aparecen una menor cantidad de centimillonarios por habitante y un patrimonio promedio registrado inferior al de sus pares regionales. El estudio vincula esa diferencia también con el subregistro de riqueza mediante estructuras opacas en el exterior, la emigración fiscal de personas de altos patrimonios y las limitaciones de las estimaciones disponibles.
La posibilidad de avanzar con nuevos gravámenes patrimoniales nacionales enfrenta, además, restricciones incorporadas por los últimos cambios tributarios. El REIBP congeló las condiciones de Bienes Personales hasta 2038 para quienes ingresaron al régimen, mientras que el RIGI y el denominado Súper RIGI otorgan estabilidad fiscal durante 30 años a grandes inversiones, incluida la imposición sobre las ganancias.
Ingresos Brutos sostiene buena parte de la recaudación provincial
La estructura impositiva se vuelve todavía más compleja por el carácter federal del país.
La Nación, las provincias y los municipios cuentan con facultades tributarias diferentes. Los impuestos al comercio exterior son exclusivos del gobierno nacional, mientras que Nación y provincias pueden aplicar impuestos indirectos.
Los impuestos directos corresponden constitucionalmente a las provincias, aunque la Nación puede cobrarlos transitoriamente cuando existan razones de defensa, seguridad común o bienestar general. Esa excepcionalidad, en la práctica, se convirtió en permanente.
Los municipios dependen de las facultades otorgadas por las constituciones provinciales y concentran sus ingresos propios principalmente en tasas vinculadas con servicios.
Los gobiernos subnacionales generan el 17,4% de la recaudación total del país. Es el segundo porcentaje más alto de América Latina, detrás de Brasil.
Pero provincias y municipios ejecutan casi la mitad del gasto público. Esa diferencia entre cuánto recaudan y cuánto gastan explica buena parte de la relevancia alcanzada por la coparticipación federal.
El régimen actual sigue basado en una ley de 1988. La Constitución reformada en 1994 dispuso que debía ser reemplazado por un nuevo esquema dentro de los dos años siguientes, algo que todavía no ocurrió.
Provincias muy diferentes frente a la coparticipación
La dependencia de las transferencias nacionales cambia radicalmente según el distrito.
CABA obtiene directamente el 87,8% de sus recursos y recibe el 12,2% a través de la coparticipación. Formosa presenta prácticamente la estructura inversa: recauda por sí misma sólo el 7,8% y obtiene el 92,2% de los recursos mediante transferencias coparticipables.
Entre ambos extremos aparece una relación general entre desarrollo económico y capacidad recaudatoria propia: las provincias con mayor Producto Bruto Geográfico por habitante tienden a financiar una proporción más elevada de sus gastos mediante impuestos propios.
El mecanismo busca compensar las desigualdades territoriales y permitir que las provincias con menor desarrollo puedan ofrecer servicios públicos similares a las demás.
El problema aparece cuando la dependencia es extrema. Según la literatura citada por el informe, puede generarse una "restricción presupuestaria débil": gastar deja de tener el costo político inmediato de recaudar porque una parte considerable de los recursos fue cobrada por otra jurisdicción.
Un mismo impuesto, reglas diferentes según la provincia
La coordinación tributaria agrega otra capa al problema.
Por un lado está la denominada coordinación vertical: qué impuesto corresponde cobrar a la Nación, a las provincias o a los municipios. Cuando distintas jurisdicciones gravan simultáneamente una misma actividad o fuente de ingresos, las cargas se superponen.
Por otro lado está la coordinación horizontal. Cada provincia define actividades gravadas, alícuotas y mecanismos de cobro, por lo que una empresa puede enfrentar cargas muy distintas según dónde produzca o comercialice sus productos.
Cuando una actividad atraviesa varias jurisdicciones entra en juego el Convenio Multilateral, que establece cómo distribuir la base imponible entre provincias. El sistema, sin embargo, no elimina las diferencias de alícuotas ni de criterios.
Ingresos Brutos explica alrededor del 85% de la recaudación tributaria propia de las provincias.
Su peso económico muestra diferencias extraordinarias: representa el 1,8% del Producto Bruto Geográfico en Santiago del Estero y llega al 11,7% en Misiones.
También varían considerablemente las actividades alcanzadas, las tasas aplicadas y los sistemas de percepción anticipada.
Para las empresas que operan en diferentes puntos del país, esas diferencias agregan costos y pueden actuar como verdaderas "aduanas internas", al introducir barreras tributarias dentro del propio mercado nacional.
Los aportes laborales están en una zona intermedia
Los tributos sobre el trabajo tampoco aparecen entre los más elevados cuando se los analiza internacionalmente, especialmente si se consideran conjuntamente con Ganancias.
En el régimen general, cada trabajador aporta el 17% de su salario bruto: 11% corresponde al sistema previsional, 3% al INSSJP-PAMI y otro 3% a las obras sociales.
Las contribuciones patronales son del 20,4% para las grandes empresas de comercio y servicios y del 18% para el resto. A eso se agrega un 6% para obras sociales y el costo de las ART, que promedia el 2,9%, aunque presenta importantes diferencias según el tamaño de la compañía.
Tanto los aportes como las contribuciones tienen topes de base imponible. Ese límite introduce otro elemento regresivo: quienes perciben salarios más elevados terminan aportando un porcentaje efectivo menor que los trabajadores de ingresos medios.